助力经济“下半场” 积极财政政策空间有多大

今年以来，积极的财政政策保持基本稳定，不急转弯。财政收入实现恢复性增长，支出结构持续优化，减税降费精准发力，地方债发行稳步推进。

展望下半年，积极财政政策仍预留空间。财政支出进度和地方债发行节奏有望加快，从而对基建等投资起到一定支撑作用。预计财政收入增速将逐步放缓，财政收支总体上仍处于紧平衡状态。

全年收入增幅前高后低

经济稳步复苏，带动了今年财政收入快速增长。

财政部数据显示，今年前5月全国一般公共预算收入接近10万亿元，完成了全年预算目标的近一半，速度为近年同期新高。

尽管财政收入呈现恢复性增长，但下半年高增速恐难维持。财政部部长刘昆今年6月初在作关于2020年中央决算的报告时说，随着提高企业研发费用加计扣除比例等新增减税政策效应逐步释放，同时受去年下半年同期基数相对较高影响，预计全年收入增幅呈现前高后低走势，财政收支总体上仍处于紧平衡状态。

业内认为这符合预期。从今年前5月的收入数据来看，如果不考虑去年疫情导致收入下滑的低基数影响，与2019年同期财政收入相比的增速为个位数。同时，前5月收入同比增速较前4个月出现下滑，收入增速开始从高点回落。

华创证券研究所所长助理、首席宏观分析师张瑜分析指出，下半年收入增速将向全年预算目标收敛，意味着年内财政“粮仓”最殷实的时点已过。

按照今年的预算报告，2021年全年一般公共预算收入预计为197650亿元，同比增长8.1%。“虽然下半年存在基数走高的拖累因素，但由于年初设定的收入目标本身就较为谨慎，全年经济基本面亦对财政收入形成有力支持，故未来收入部分完成目标问题不大，且存在较大超收概率。”广发证券资深宏观分析师吴棋滢认为。

作为影响财政收入的主要因素之一，今年减税降费主要是进一步优化和落实相关政策，帮助市场主体恢复元气、增强活力，并首次未对减税降费设置规模目标。

“下一步减税降费的重点在于质量而非规模，应更加注重制度性减税降费，因此单纯规模上的减税降费空间不大，而应是有减有增、合理征税、科学分配。”中国财政预算绩效专委会副主任委员张依群对上海证券报记者表示。

财政支出速度料将加快

不同于财政收入的增长，今年以来的财政支出增速明显较低。

数据显示，今年前5个月的财政支出为93553亿元，同比增长3.6%，仅完成预算进度的37.4%，低于近年来同期水平。

对此，中国人民大学副校长刘元春表示，在今年三季度和四季度，特别是三季度，财政支出节奏要加快。

根据安排，2021年一般公共预算支出超过25万亿元，这意味着年内还有近16万亿元的支出空间。

近年来，财政投入向民生领域倾斜趋势明显。从数据来看，今年上半年社保就业、卫生健康、教育等民生投入增长幅度也快于基建等投入。

此外，今年财政资金直达机制实现常态化，资金规模从1.7万亿元大幅上调到2.8万亿元，这也使得财政对民生的支持力度进一步加强。

“下半年财政支出进度会进一步加快。”张依群表示，支出重点将是铁路、公路、水利等重大基础设施项目建设，卫生医疗、社会保障和社区公共服务，重大技术攻关和研发项目等，对进一步巩固疫情防控成果、保障基本民生、提升经济发展质量都具有重要而深远意义。

尽管业内普遍认同下半年财政支出会提速，在张瑜看来，无论是从全年增速还是下半年的边际提升幅度看，今年财政后倾的空间可能都不及去年。

专家表示，由于新增财政赤字、动用历年结转结余资金等一次性措施增加的收入大幅减少，今年实际可用的财力总量增幅较低。加上乡村振兴、教育科技、应急救灾、基层“三保”等都属于刚性支出，财政收支矛盾仍然突出，财政运行处于紧平衡的状态，仍须重视提质增效、更可持续。

地方债发行节奏或更加平滑

今年地方政府债券发行节奏明显放缓，其中新增地方债直到3月底才“开闸”。截至6月中旬，全国地方累计发行新增地方政府债券仅占已下达限额的三成。

按照今年全年地方政府债券4.47万亿元限额估算，下半年还有3万亿元左右的新增地方政府债券待发。

吴棋滢预计，三季度各月新增专项债的发行规模约在5000亿至8000亿元，将对债券市场形成一定影响，也将对三季度的基建投资形成一定支撑。四季度各月仍有一定概率补充发行，但规模预计将小于1000亿元。而新增一般债剩余额度较少，未来各月的发行规模都不会太大，影响较小。

“当前市场对全年发行规模是否会缩减存在分歧。”中信证券首席经济学家诸建芳分析称，今年专项债后续的发行节奏可能会尽量平滑，预计四季度将有一定规模的专项债发行。

公开信息显示，上半年地方新增债主要用于基建领域，粗略口径下的基建相关专项债占比超六成。

“考虑到去年一批落地项目还将持续体现在数据上，今年下半年的基建投资应当会比去年的增速略有增加，体现出积极财政对实体经济的拉动作用。”北京明树数据科技有限公司高级研究员杨晓怿对上海证券报记者表示。

杨晓怿进一步表示，由于去年末以来对隐性债务、非标融资的一系列限制，在政府投资发力的同时，地方城投的投资规模有所缩减，这就使得下半年基建投资的增速虽然会有一定成绩，但并不会出现大幅跃升。主要发力板块将体现在“两新一重”、交通物流、生态环保、公共服务等领域。

诸建芳认为，乡村振兴和老旧小区改造是市场关注的热点，总体来看乡村振兴项目推进较快，老旧小区推进较为缓慢。今年要求的改造小区规模增长约为36%，预计后续也将加快推进速度。